[ Pobierz całość w formacie PDF ]

ALINA MIRUĆ

O istocie pomocy społecznej

1. Wprowadzenie

Państwa od zarania swojego istnienia rozwijały różnorakie rodzaje działalności, które określano funkcjami1. Wśród nich wymienia się funkcję socjalną, wyrażającą się w prowadzeniu polityki społecznej. Za jeden z podstawowych elementów tej polityki uważa się zabezpie-czenie społeczne, określane jako całokształt środków i działań pu-blicznych za pomocą, których społeczeństwo stara się chronić swoich członków przed niebezpieczeństwem niezaspokojenia podstawowych, ważnych potrzeb.

Pomoc społeczna jest najstarszą, a zarazem istotną instytucją poli-tyki społecznej o wielowiekowych tradycjach filantropijno-charytaty-wnych2. Jest uznawana współcześnie w wielu krajach za zasadniczy element (obok ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego) systemu zabezpieczenia społecznego3. Przynależność pomocy spo-łecznej do zabezpieczenia społecznego w niektórych krajach bywa kwestionowana. Wynika to przede wszystkim z wąskiego ujęcia – pojęcia zabezpieczenia społecznego, zarówno w ustawodawstwach

1 Szerzej na temat funkcji państwa: A. Jamróz, Demokracja współczesna. Wpro-wadzenie, Białystok 1998; K. A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie współczesnym, Warszawa 1995; S. Zawadzki, Państwo o orientacji społecznej, War-szawa 1996.

2 Zob. J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Społeczne dzieje pomocy człowie-kowi: od filantropii greckiej do pracy socjalnej, Warszawa 1996; J. Łopato, Rodo-wód pomocy społecznej, Polityka Społeczna 1982, nr 4; J. Łopato, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Polityka Społeczna 1982, nr 5, s. 24 i nast.

3 W. Koczur, Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego, [w:] Nowoczesny model pomocy społecznej, pod red. L. Frąckiewicz, Katowice 1993, s. 21 i nast. O istocie pomocy społecznej

tych państw, jak też dokumentach międzynarodowych4 i podział na zabezpieczenie społeczne (social security) i pomoc społeczną (social assistance). Powyższy podział został zakwestionowany przez ETS, w którego orzeczeniach zwracano istotną uwagę na ewolucję prawa zabezpieczenia społecznego, na zacieranie się różnic między instytu-cjami pomocy społecznej i ubezpieczeń społecznych5. Stało się to początkiem wyodrębnienia tzw. świadczeń hybrydowych, łączących cechy pomocy społecznej i ubezpieczeń społecznych, a mających od-rębne miejsce w systemie prawa. Na podstawie linii orzeczniczej ETS ustalono ogólniejsze kryterium podziału na zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczną. Uznano bowiem, iż świadczenia zabezpieczenia społecznego mają charakter roszczeniowy i dotyczą pracowników lub osób o podobnym statusie, a pozostałe świadczenia socjalne to świad-czenia z pomocy społecznej.

4 Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Pomoc społeczna, roz. 10, Kraków 2003, s. 387-388.

5 M. Wandzel, Świadczenia hybrydowe. Kryterium rozróżniania technik zabez-pieczenia społecznego w orzecznictwie ETS, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1999, nr 5, s. 10.

6 I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 32-34.

Na gruncie prawa polskiego pomoc społeczna stanowi niezbędną i integralną część prawa zabezpieczenia społecznego, a różnice mię-dzy pomocą społeczną a pozostałymi instytucjami związane są głów-nie ze specyfiką socjalnego ryzyka i funkcją tej instytucji. Jeżeli weźmiemy pod uwagę pomoc społeczną, ubezpieczenia społeczne i zaopatrzenie społeczne, to możemy wskazać zarówno na podobień-stwa, jak i różnice pomiędzy tymi instytucjami6. W instytucji ubez-pieczeń społecznych świadczenia uzależnione są od opłacania dowol-nej lub obowiązkowej składki na rzecz podmiotów ubezpieczających. Przy zaopatrzeniu – świadczenia powiązane są ze stosunkiem pracy i są określone ustawowo. Zaś pomoc społeczna w odniesieniu do tychże instytucji posiada charakter uzupełniający przede wszystkim z dwóch powodów:

− po pierwsze, obejmuje przypadki, w których nie ma możliwo-ści wypłaty świadczeń, czy to z tytułu ubezpieczeń społecz-nych, czy też zaopatrzenia społecznego,

21 Alina Miruć

7 M. Mincer, Pomoc społeczna jako instytucja prawna, Nowe Prawo 1983, nr 1, s. 80.

8 W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1996, s. 165.

− po drugie, często może uzupełniać świadczenia wypłacona z tychże tytułów7.

Zatem pomoc społeczna jest czymś w rodzaju „koła ratunkowego” i zajmuje się sytuacjami, w których występują: niedostatki systemu ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego – np. niskie renty, emerytury, czy też zasiłki dla bezrobotnych, negatywne skutki polityki społecznej państwa – np. alkoholizm, narkomania, kumulacja zagrożeń(dysfunkcji) – np. choroba, starość, inwalidztwo, bezdom-ność, bezrobocie.

Wyróżnić można trzy zakresy jej działania: profilaktykę, czyli za-pobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych (dysfunkcji), diagnozę – wyrażającą się w trafnym rozeznaniu potrzeb społeczeń-stwa, terapię, która jest możliwa do zrealizowania przy pomocy profe-sjonalnej kadry (pracowników socjalnych), środków finansowych i odpowiedniej infrastruktury technicznej.

Celem niniejszego opracowania jest ukazanie istoty instytucji po-mocy społecznej. Dlatego też analizie poddane zostaną zagadnienia ewolucji pomocy społecznej, jej cech, celów, zadań, funkcji oraz za-kresu podmiotowego i przedmiotowego.

2. Dobroczynność, opieka społeczna, pomoc społeczna

Tradycja pomocy i opieki nad osobami, które przejściowo lub trwale znalazły się w trudnej sytuacji życiowej sięga najdawniejszych czasów. Konieczność udzielania pomocy istniała od dawna, ale zmie-niały się jej formy, zasady przyznawania. We wczesnym stadium rozwoju pomoc nazywana była dobroczynnością prywatną. Wsparcia osobom potrzebującym udzielały podmioty prywatne i Kościół Kato-licki, a w szczególności: klasztory, bractwa, towarzystwa dobroczyn-ne8. Działania miały charakter filantropijny i uzasadnione były przede wszystkim współczuciem i względami religijnymi. Kierowano je przede wszystkim do osób żyjących w skrajnej nędzy, starców, kalek,

22 O istocie pomocy społecznej

9 M. Mohyluk, Model opieki społecznej w II Rzeczpospolitej, [w:] Prawo a dzieje państwa i ustroju, pod red. M. Szyszkowskiej, Białystok 1996, s. 126.

10 A. Nowakowski, Zarys rozwoju samorządu lokalnego i opieki społecznej w Anglii, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd Prawa Administracji XX, Wrocław 1985, s. 53 i nast.

11 H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna, Acta Uniwersitatis Wra-tislaviensis 1990, Prawo, nr 186, s. 317.

włóczęgów i żebraków. Instytucje państwowe włączały się rzadko i kierowały się głównie potrzebą ochrony porządku publicznego9.

Za początek zorganizowanej pomocy społecznej uważa się Elż-bietańskie Prawo Ubogich z 1601 r., które nakładało na gminy obo-wiązek udzielania pomocy osobom pozbawionym opieki rodziny10. Państwo stopniowo przejmowało kontrolę nad działalnością charyta-tywną podmiotów prywatnych. Spontaniczne formy pomocy zaczęto regulować przepisami prawa. Wpływ na rozwój pomocy społecznej wywarła także koncepcja państwa prawnego, w którym zmianie ulegał status jednostki. Obok obowiązków względem państwa, obywatel zyskał prawa, także prawo domagania się pomocy w trudnych sytu-acjach życiowych.

Wiek XIX przyniósł istotne znaczenie dla rozwoju opiekuńczych funkcji państwa. Wiązało się to m.in. z powstaniem przemysłu fa-brycznego, migracją ludności, umacnianiem się kapitalizmu. Przełom XIX i XX, czyli okres rewolucji socjalnych i socjalistycznych, I wojna światowa i wielki kryzys ekonomiczny spowodowały dalszą ewolucję opieki społecznej. Na stan opieki społecznej istotny wpływ wywarły idee państwa socjalistycznego i powstanie socjalnych praw jednostki. Dobroczynność (dorywcza i nieregularna) przekształciła się w regu-lowaną prawem, zorganizowaną opiekę społeczną. Zdaniem H. Szur-gacza11 wpływ na przekształcenie dobroczynności w opiekę społeczną miały przede wszystkim: zmiana motywów niesienia pomocy (poczu-cie obowiązku a nie miłosierdzia), jak również zmiana organizacji i sposób działania (działania dobroczynne zastąpiły działania obo-wiązkowe ciążące na państwie i samorządzie).

Należy zauważyć, iż instytucja pomocy społecznej rozwijała się w Polsce (ze względów historycznych) nieco inaczej niż w Europie. Na jej formy większy wpływ wywierał Kościół Katolicki. Rozpad

23 Alina Miruć

12 M. Mohyluk, op. cit., s. 127-128.

13 I. Sierpowska, op. cit., s. 15.

14 Dz. U. Nr 92, poz. 726 z późn. zm.

15 Prawo do opieki obywateli polskich zamieszkałych za granicą oraz cudzo-ziemców określały umowy międzynarodowe, w razie ich braku stosowano zasadę wzajemności.

Rzeczpospolitej w wyniku rozbiorów przyczynił się do odmiennego kształtowania się instytucji w poszczególnych zaborach12. Pomimo zróżnicowanych czynników ustrojowych, gospodarczych i społecz-nych opiekę społeczną cechowało to, iż: jej sprawowaniem zajmowały się organy samorządowe, nadzorowane przez państwo; działalność władz publicznych była uzupełniana przez organizacje filantropijne; jej udzielanie było uzależnione od wystąpienia trudnych sytuacji ży-ciowych; pomoc miała postać pieniężną i niepieniężną, rzeczową i usługową; postępowała specjalizacja działalności opiekuńczej, współ-pracowała ze służbą zdrowia, borykała się z licznymi trudnościami organizacyjnymi i administracyjnymi (ograniczone środki finansowe, słabo rozwinięta infrastruktura techniczna, brak wyspecjalizowanej kadry)13.

W Polsce pierwszą kompleksową regulacją prawną w sferze opieki społecznej była ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecz-nej14, wzorowana na ustawodawstwie niemieckim. Ustalała istotę i cel opieki, wyznaczała zadania związkom samorządowym i państwu oraz regulowała zasady przyznawania i finansowania form wsparcia. Ustawodawca w art. 1 ustawy określił opiekę jako „zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, któ-re trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu, powyżej określonego”. Świadczenia były przyznawane w niezbędnym zakresie, na poziomie minimum biologicznego. Usta-wodawca wyraźnie odróżnił opiekę zakładową (zamkniętą) od poza-zakładowej (otwartej). Zasadniczo każdemu obywatelowi RP przysłu-giwało ustawowe prawo do opieki społecznej15.

W tekstach obowiązującego prawa i nauki prawa, polityki spo-łecznej, a także publicystyki używano zamiennie lub też równolegle

24 O istocie pomocy społecznej

16 H. Radlińska, Pomoc, ratownictwo, opieka, Służba Społeczna 1946.

17 Zwłaszcza w pracach H. Radlińskiej, cytowanej wyżej oraz Zagadnienie opie-ki społecznej (ze skrzyżowania teorii i praktyki), Praca i Opieka Społeczna 1947, z. 4.

dwóch bliskoznacznych pojęć: pojęcia opieki społecznej i pomocy społecznej. Jaka zatem jest wzajemna relacja tych pojęć?

Bez wątpienia pojęciem historycznie wcześniejszym była opieka społeczna. Zastąpiła ona pojęcie dobroczynności, zarówno prywatnej jak i publicznej. Opieka społeczna podejmowana była przede wszyst-kim przez związki samorządowe i państwo. Z treści ustawy o opiece społecznej wynikało, iż opieka społeczna pokrywała się z dawniejszą dobroczynnością publiczną. Jednakże nadal, funkcjonowała dobro-czynność prywatna prowadzona przez osoby fizyczne, fundacje i sto-warzyszenia. Tejże działalności ustawa o opiece społecznej nie regu-lowała.

Istotę różnic między działalnością nazywaną opieką społeczną, a określaną jako pomoc społeczna szczegółowo opisała H. Radliń-ska16. Jej zdaniem „opieka ubezwłasnowolnia, nakłada wielką odpo-wiedzialność na jej wykonawców i pociąga za sobą niebezpieczeń-stwo: przemocy opiekunów oraz zabijania zaradności i odpowiedzial-ności podlegającego opiece. Pomoc społeczna zapewnia możliwość utrzymania i podnoszenia kultury, spożytkowania wszystkich sił ludz-kich. Jedną z ważniejszych dziedzin pomocy jest zapobieganie skrzy-wieniom rozwoju i wytwarzanie warunków, które ułatwiają rozwój”.

W okresie II RP zwrócono uwagę na treściową niejednolitość opieki w aspekcie sposobu działania (rodzaju świadczeń). Zdaniem H. Radlińskiej w tym czasie ustawodawstwo i praktyka uznawało za opiekę społeczną trzy odmienne rodzaje działalności: pomoc – rodzaj działalności wspierającej starania jednostki w celu wydźwignięcia się na wyższy poziom życia, ratownictwo – doraźne działanie podejmo-wane w sytuacjach trudnych, opieka we właściwym tego słowa zna-czeniu – działalność podejmowana w sytuacji niezaradności jednostki ludzkiej, kiedy udzielający pomocy (gmina, państwo) bierze na siebie odpowiedzialność za losy podopiecznego17.

Natomiast bezpośrednio, po zakończeniu II wojny światowej w li-teraturze pojawiły się inne ujęcia dotyczące zróżnicowania wewnętrz-

25 Alina Miruć

18 I. Sendlerowa, Dzieje rozwoju nowoczesnej opieki społecznej, Opiekun Spo-łeczny 1947, nr 2.

19 W 1937 r. na zjeździe naczelników wydziału opieki społecznej postulowano uchwalenie nowej ustawy zatytułowanej „O opiece i pomocy społecznej”, w celu wyeksponowania znaczenia świadczeń pomocy społecznej.

20 Dz. U. Nr 20, poz. 119.

21 Dz. U. Nr 41, poz. 185 z późn. zm.

22 Dz. U. Nr 4, poz. 8.

nej treści opieki społecznej. Uczyniła to m.in. I. Sendlerowa, która wyróżniła następujące działy opieki społecznej: pomoc społeczną, opiekę właściwą, profilaktykę i ratownictwo18. Zatem poza ustawo-wym, legalnym ujęciem opieki społecznej, wykształciło się pojęcie teoretyczne obejmujące działania zwane pomocą społeczną19.

Postulat zastąpienia określenia – opieka społeczna terminem – pomoc społeczna wysuwano jeszcze w okresie przed uchwaleniem Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. Natomiast Konstytucja PRL w art. 70 stwierdzała, że obywatele PRL mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, a coraz pełniejszemu urzeczywistnieniu tego prawa służy m.in. rozwój ubez-pieczenia społecznego robotników i pracowników umysłowych, po-przez „rozbudowę” różnych form pomocy społecznej.

Od uchwalenia Konstytucji PRL w 1952 r. w piśmiennictwie upo-wszechniło się pojęcie pomoc społeczna. Jednocześnie w aktach prawnych dotyczących pomocy społecznej, a wydanych po 1958 r. (po okresie negacji i zastoju instytucji) używano przede wszystkim pojęcia pomoc społeczna. Funkcjonował także termin opieka społecz-na. Oto przykłady: ustawa z 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komite-tu Pracy i Płac i o zmianie właściwości w dziedzinie ubezpieczeń spo-łecznych i opieki społecznej przekazano właściwość Ministra Pracy i Opieki Społecznej w sprawach pomocy społecznej do właściwości Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej20, ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego21 do właści-wości gminnych rad narodowych zaliczała m.in.. sprawy opieki społecznej, ustawa z 31 stycznia 1980 r. o NSA oraz o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego22 wśród spraw, które mogły być zaskarżane do NSA wymieniano m.in. sprawy zdrowia i

26 O istocie pomocy społecznej

23 M.in. H. Balicka-Kozłowska, Rozważania o opiece społecznej i pomocy spo-łecznej w Polsce Ludowej, Kultura i Społeczeństwo 1972, z. 1.

24 K. Krzeczkowski, Polityka społeczna, Łódź 1947, s. 141.

być zaskarżane do NSA wymieniano m.in. sprawy zdrowia i opieki społecznej.

Powyższe przykłady wskazują na brak zdecydowanego, jedno-znacznego stanowiska ustawodawcy w tak ważnej kwestii. W pi-śmiennictwie zgłoszono też propozycje wprowadzenia terminu „opie-ka i pomoc społeczna”, który dawałby wyraz wewnętrznemu zróżni-cowaniu świadczeń23. Propozycja nie została zaakceptowana (przede wszystkim ze względu na dynamiką rozwojową pomocy społecznej).

Opieka społeczna to termin używany wcześniej, zarówno w pi-śmiennictwie, jak i aktach prawnych. W Polsce charakterystyczny był zwłaszcza dla określenia rodzaju państwowej i samorządowej działal-ności w okresie dwudziestolecia międzywojennego. Tym samym jest to termin odnoszący się do zakresu, metod i środków działania wła-ściwych dla tych czasów. Wraz ze zmianą ustroju Polski oraz dokona-niu szeregu reform społeczno-gospodarczych, a tym samym – zmian co do treści instytucji opieki społecznej – podjęto próby znalezienia nazwy bardziej adekwatnej do zmieniającej się rzeczywistości. Ter-min pomoc społeczna podkreśla przede wszystkim nowy typ stosun-ków pomagający – wspomagany, w którym zarówno jeden, jak i drugi ma pełnić rolę aktywną, związaną z ich zaangażowaniem w działania mające doprowadzić do poprawy życia, usamodzielnienia się osób wspomaganych.

Już w okresie II RP wskazywano na elementy charakteryzujące opiekę społeczną, które wykraczały poza jej definicję. Zdaniem K. Krzeczkowskiego opiekę społeczną cechowały: potrzeba niesienia pomocy, obowiązek jej udzielania oraz przyznawanie pomocy w gra-nicach konieczności24. Zatem pomoc, ratownictwo i opieka określone były mianem opieka społeczna. Opieka społeczna w porównaniu do pomocy społecznej to działalność filantropijna, połączona z przeję-ciem odpowiedzialności za podopiecznego (wyręczeniem go, ograni-czaniem jego samodzielno...